Burzliwe tradycje konstytucyjne
Treść
Dr Przemysław Czarnek
Pierwszy kraj w Europie, a drugi na świecie - Polska: taka jest klasyfikacja państw o najdłuższej tradycji konstytucjonalizmu, czyli takiej organizacji państwa, która bazuje na porządku zasad i norm określonych w jednym, najważniejszym akcie prawnym, zwanym ustawą zasadniczą, konstytucją (od łacińskiego constitutio - ustrój). Jaka jest ta polska tradycja konstytucyjna zapoczątkowana Ustawą Rządową z 3 maja 1791 roku? Bogata, a jednocześnie burzliwa, i to co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, najważniejsze konstytucje przyjmujące nowatorskie rozwiązania ustrojowe, które miały czynić nasze państwo silniejszym w obliczu potężnego zagrożenia zewnętrznego, uchwalaliśmy zbyt późno. W efekcie praktyczne ich zastosowanie ograniczyło się zaledwie do kilku lat, po czym przychodziły okresy długiego zniewolenia. Po drugie zaś, konstytucje te, z uwagi zapewne na daleko idące reformy w nich przyjmowane, uchwalane były w dość kontrowersyjnych okolicznościach - mowa tu o Konstytucji 3 Maja, czyli Ustawie Rządowej z 3 maja 1791 r. i uchwalonej 144 lata później Konstytucji Kwietniowej, czyli Ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku.
Oprócz tych dwóch konstytucji nasza historia zna jeszcze dwa przypadki suwerennego uchwalania ustaw zasadniczych. - Konstytucja Marcowa, czyli Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. oraz obecnie obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku. Historia Polski zna również kilka przypadków suwerennego ustanawiania tzw. małych konstytucji, czyli ustaw zasadniczych regulujących tylko niektóre materie konstytucyjne (najważniejsze sprawy z ustrojowego punktu widzenia): Dekret Naczelnika Państwa J. Piłsudskiego z 22 listopada 1918 r. O najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej, Uchwała Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego 1919 r. O powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa oraz ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. O wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
Oprócz kilku mniejszych lub większych nowelizacji ustaw zasadniczych niepodległego państwa polskiego historia zna również przypadki nadawania konstytucji na terenie naszego państwa przez władców obcych mocarstw: Konstytucja Księstwa Warszawskiego oktrojowana przez Napoleona I Bonapartego 22 lipca 1807 r., oraz Konstytucja Królestwa Polskiego oktrojowana przez cara Rosji Aleksandra I 27 listopada 1815 roku. Katalog ustaw zasadniczych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej uzupełniają dwie małe konstytucje z 4 lutego 1947 r. O wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej i O ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. - wszystkie te trzy akty konstytucyjne grzebały ostatecznie niepodległościowy byt państwa polskiego i wprowadzały ustrój sowiecki (Konstytucja PRL uchwalona przez Sejm niemający żadnej legitymacji, ponieważ wyłoniony w drodze sfałszowanych wyborów ze stycznia 1947 r., była - jak to ujmuje prof. Dariusz Dudek z KUL - "oktrojowana przy zachowaniu pozorów procedury parlamentarnej", a jej treść naśladowała rozwiązania przyjęte w konstytucji ZSRS z 1936 r.).
Przyglądając się podstawowym rozwiązaniom ustrojowym przyjętym w polskich konstytucjach na przestrzeni ponad dwóch wieków, przedmiotem analizy uczynimy w tym opracowaniu wyłącznie konstytucje uchwalane przez suwerennego ustrojodawcę polskiego, pominięte zaś zostaną konstytucje oktrojowane, czyli nadawane na naszych ziemiach przez obce mocarstwa - wszak mowa tu o polskich tradycjach konstytucyjnych, a nie zagranicznych.
Novum Konstytucji 3 Maja
Zdaniem wielu, Ustawa Rządowa z 1791 r., gdyby została uchwalona kilkanaście lat wcześniej, mogła uratować I Rzeczpospolitą przed zagładą. Są jednak i takie opracowania, które w logiczny sposób dowodzą, że uchwalenie Konstytucji 3 Maja radykalnie przyśpieszyło ostateczny rozbiór Polski. Kto ma rację? Nie czas i miejsce na rozstrzyganie o tym. Bez względu na wszystko należy docenić rozwiązania ustrojowe, które w tej ustawie zasadniczej zostały przyjęte, a które stały się później wzorcem dla wielu konstytucji europejskich.
Konstytucja 3 Maja została uchwalona przez Sejm Wielki w dość kontrowersyjnych okolicznościach, jak już była o tym mowa. Większość konstytucyjna, pod przywództwem króla Stanisława Augusta Poniatowskiego, wykorzystała wielkanocną przerwę parlamentarną i zebrała się w Sali Senatorskiej Zamku Królewskiego pod nieobecność wielu posłów opozycyjnych. Dodatkowo Konstytucja została przyjęta nie w głosowaniu przez większość posłów, ale przez tzw. aklamację.
Nerwowość i kontrowersyjny tryb to efekt bardzo daleko idących reform przyjętych w Konstytucji: przyjęcie jednolitego charakteru państwa i likwidacja unii z Litwą; przywrócenie monarchii dziedzicznej rządzonej przez dynastię Wettinów; wprowadzenie ustroju, u którego podstaw znajdować się miały nowoczesne zasady trójpodziału władzy i suwerenności Narodu; zniesienie liberum veto; unormowanie zadań i kompetencji władzy wykonawczej z nieodpowiedzialnym politycznie królem i ponoszącą odpowiedzialność przed izbami Strażą Praw na czele; wprowadzenie niezależnego sądownictwa; uznanie za panującą religii katolickiej, przy poszanowaniu dla innych wyznań; zapewnienie wolności politycznej i osobistej oraz ochrony własności narodu szlacheckiego. Rozwiązania te stały się trwałym elementem nie tylko polskiej, ale i europejskiej tradycji konstytucyjnej. Niestety, nie miały szans zakorzenić się w praktyce ustrojowej I Rzeczypospolitej, bo ta przestała istnieć cztery lata później.
Ustrój II Rzeczypospolitej Polskiej
Ustrojowe podstawy funkcjonowania odrodzonego państwa polskiego zawarte zostały w dwóch aktach konstytucyjnych, uchwalanych w 1921 r. oraz w 1935 r. (nie licząc małych konstytucji z 1918 i 1919 r.).
Konstytucja Marcowa, w dużej mierze wzorowana na rozwiązaniach francuskich z 1875 r., przyjmowała parlamentarny system rządów, z dość słabą władzą wykonawczą i silnym parlamentem. Jej zasadnicze rozwiązania sprowadzają się do przyjęcia: republikańskiego charakteru państwa; zwierzchnictwa Narodu; trójpodziału władz - ustawodawczej sprawowanej przez Sejm i Senat, wykonawczej sprawowanej przez prezydenta wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe oraz przez Radę Ministrów, i sądowniczej sprawowanej przez niezależne sądy; szerokich gwarancji prawnych statusu jednostki - ochrony życia, wolności osobistej, mienia, wolności słowa, wolności sumienia i wyznania. Konstytucja przyjmowała także nowoczesny system źródeł prawa z ustawą zasadniczą na czele.
Szybko okazało się, że przyjęte w niej rozwiązania nie pasują do burzliwych czasów początku II Rzeczypospolitej Polskiej i są przyczyną permanentnych kryzysów rządowych - na przestrzeni 5 lat, od 1921 do 1926 r., funkcjonowało aż dziesięć rządów! W efekcie rozwiązania ustrojowe Konstytucji Marcowej krytykowane były nawet przez samych jej współtwórców, a krytyka ta nie stroniła od mocnych sformułowań. "Parlament (...), złożony w ogromnej przewadze z elementów do twórczości państwowej nieprzystosowanych i nieoświeconych a niezmiernie radykalnych, (...) nie może bowiem bezkarnie także i w stosunku do siebie nadużywać swej władzy (...) parlament niezdolny do praktycznej pracy dla państwa, staje się z czasem niezdolny nawet do wykonywania praw, które się jemu w ustroju państwowym należą. Staje się nieużytkiem szkodliwym i zbędnym" - pisał w kilku swych pracach prof. Edward Dubanowicz, przewodniczący Komisji Konstytucyjnej Sejmu Ustawodawczego.
Konstytucja Marcowa w swym pierwotnym brzmieniu obowiązywała zaledwie przez pięć lat. Została znacznie zmieniona 2 sierpnia 1926 r. tzw. Nowelą Sierpniową, która poszerzała kompetencje prezydenta o prawo rozwiązania izb parlamentu oraz uprawnienia do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Jednocześnie nowela utrudniała możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec rządu. Tym samym znacznie wzmacniała pozycję ustrojową organów władzy wykonawczej.
Ten kierunek reform ustrojowych został podtrzymany w Konstytucji Kwietniowej z 1935 r., która oparta była jednak na całkowicie nowych i specyficznych założeniach ustrojowych. Konstytucja ta przyjmowała system rządów quasi-prezydenckich w swoistym polskim wydaniu (zastosowanych w pewnym zakresie w Konstytucji V Republiki Francuskiej z 1958 r.). Do najważniejszych jej rozwiązań należało: przyjęcie idei solidarystycznych i propaństwowych; odrzucenie zasady zwierzchnictwa Narodu i podziału władzy na rzecz koncepcji państwa jako dobra wspólnego; jednolitej, niepodzielnej i nieodpowiedzialnej prawnie oraz politycznie władzy prezydenta z podporządkowaniem mu rządu, Sejmu, Senatu, sądów, organów kontroli oraz sił zbrojnych; ograniczony zakres regulacji wolności i praw jednostki z podkreśleniem obowiązków obywatelskich, w tym w szczególności wierności Ojczyźnie; wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do wpływania na sprawy publiczne zależnie od wartości wysiłku i zasług na rzecz dobra powszechnego.
Rozwiązania te stanowiły istotne novum w polskim ustroju konstytucyjnym i zapewne dlatego Konstytucja Kwietniowa, tak jak Konstytucja 3 Maja, wprowadzona została w dość kontrowersyjnych okolicznościach - tryb jej przyjęcia odbiegał znacząco od tego, który został przewidziany w obowiązującej wówczas Konstytucji Marcowej. Podobnie jak w przypadku Konstytucji 3 Maja, tak i w tym przypadku rozwiązania ustrojowe Konstytucji Kwietniowej nie zdołały się zakorzenić w polskiej praktyce ustrojowej, ponieważ już po czterech latach od jej uchwalenia wybuchła II wojna światowa, w wyniku której niepodległa Polska przestała istnieć na kolejne kilkadziesiąt lat. Jednak dzięki rozwiązaniom Konstytucji Kwietniowej, z których w 1939 r. skorzystał prezydent Ignacy Mościcki i wyznaczył swego następcę na czas wojny, państwowość polska została zachowana w czasie wojny pomimo utraty suwerenności terytorialnej.
III Rzeczpospolita i jej mankamenty ustrojowe
Po 45-letnim okresie komunizmu Polska odzyskała suwerenność w 1989 r., co znalazło swoje potwierdzenie także we wstępie do obowiązującej dziś Konstytucji. Ustrojowe podstawy III RP zawarte zostały, jak dotychczas, w dwóch aktach konstytucyjnych (nie licząc szeregu niezwykle doniosłych nowelizacji z lat 1989-1990): Małej Konstytucji z 1992 r. oraz Konstytucji RP z 1997 roku.
Mała Konstytucja z 17 października 1992 r. uchyliła formalnie Konstytucję PRL z 1952 r., pozostawiając jednocześnie w mocy 62 jej artykuły. Normując wzajemne relacje pomiędzy władzą wykonawczą i ustawodawczą, dawała prezydentowi RP, wybieranemu w wyborach powszechnych przez Naród, szereg uprawnień z zakresu władzy wykonawczej, łącznie z możliwością wpływu na obsadę trzech najważniejszych resortów w Radzie Ministrów - spraw wewnętrznych, spraw zagranicznych i obrony narodowej.
Pozycja ustrojowa prezydenta uległa znaczącemu osłabieniu po wejściu w życie obowiązującej dziś Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Szereg zadań prezydenckich, takich jak choćby zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, a przez to również prowadzenie (de iure i de facto) polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, przekazane zostało Radzie Ministrów. Prezydent nadal jednak ma możliwość stosowania weta ustawodawczego, kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego przed ich podpisaniem, a także rozwiązania parlamentu (w ściśle określonych przypadkach), co czyni z niego ważnego uczestnika życia politycznego. Tym samym obecny system rządów, choć parlamentarny, to jednak jest znacząco zmodyfikowany i przez to zwany często parlamentaryzmem zracjonalizowanym z elementami prezydencjonalizmu. Jest to niestety system mało czytelny, generujący konflikty w łonie dualistycznej władzy wykonawczej (pomiędzy prezydentem i rządem), wymagający interpretacyjnej ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, który w 2009 r. musiał rozstrzygać spór kompetencyjny pomiędzy prezydentem i rządem. System, który jest nie tyle efektem badań i analiz polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, ile raczej efektem pisania Konstytucji najpierw "przeciwko Wałęsie" (lata 1992-1995), a później "pod Kwaśniewskiego" (lata 1995-1997).
Najważniejszym jednak mankamentem ustaw konstytucyjnych III RP jest to, że nie zrywają jednoznacznie z totalitarną przeszłością PRL i nie dają podstaw do jakichkolwiek rozliczeń z osobami odpowiedzialnymi za katastrofę gospodarczą lat 80. oraz wszystkich zbrodni, jakich dopuszczał się komunistyczny aparat władzy. Efekty tego zaniechania odczuwamy do dzisiaj, a ich symbolem niech będzie niedawny wyrok uniewinniający architekta polskiej bezpieki lat 80. Czesława Kiszczaka.
Autor jest konstytucjonalistą, pracownikiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.
Pierwsze w świecie konstytucje, które regulowały organizację władz państwowych, prawa i obowiązki obywateli
Stany Zjednoczone, 17 września 1787 r. - wprowadziła republikański system rządów, ale o silnej władzy prezydenckiej, niekiedy przyrównywanej do monarchy, - wprowadzała trójpodział władz i federalny ustrój państwa, - władzę ustawodawczą miał sprawować Kongres z Senatem, - władza sądownicza miała charakter państwowy, - regulacje dotyczące ochrony podstawowych praw jednostek zostały przyjęte w 1791 r. w formie pierwszych dziesięciu poprawek (tzw. Karta Praw), - prawo wyborcze przysługiwało mieszkańcom poszczególnych stanów (mężczyznom), - nie znosiła niewolnictwa, - obowiązuje do dzisiaj wzbogacona 27 poprawkami. Polska, 3 maja 1791 r. - znosiła wolną elekcję, wprowadzając po śmierci dotychczasowego króla monarchię dziedziczną, - pozostawiła ustrój stanowy, zmniejszając wpływy polityczne magnaterii, - wprowadzała centralizację państwa, znosząc odrębności między Koroną a Litwą, - uznawała za religię panującą katolicyzm, przy tolerancji dla innych wyznań, - cenzus urodzenia w prawie wyborczym zastąpiono cenzusem posiadania, - zniesiono liberum veto, decyzje w Sejmie miały zapadać zwykłą większością głosów, - mieszczanie mogli nabywać dobra ziemskie, - pozbawiono szlachtę prawa najwyższej zwierzchności wobec poddanych, - obowiązywała kilka miesięcy, jej pełne wprowadzenie w życie przekreśliły konfederacja targowicka (1792 r.) i wkroczenie wojsk rosyjskich. Francja, 3 września 1791 r. - wprowadziła monarchię konstytucyjną, na miejsce dotychczasowej monarchii absolutnej, - władzę ustawodawczą sprawowało Zgromadzenie Prawodawcze wyraźnie dominujące swoimi uprawnieniami nad dziedzicznym królem i ministrami, - wprowadziła trójpodział władz i zasadę suwerenności narodu, - preambuła zawierała Deklarację Praw Człowieka i Obywatela mówiącą m.in. o wolnościach i prawach obywatelskich, będącą wyrazem oświeceniowych prądów filozoficznych, - przyznała prawa wyborcze wszystkim "czynnym" obywatelom (mężczyznom), - wprowadzała sądownictwo powszechne, znosząc trybunały feudalne i królewskie, - obowiązywała do 1792 r., kiedy to proklamowano republikę.
oprac. ZB
Nasz Dziennik 2011-05-05
Autor: jc